环境管理的基本手段

环境管理是一个具有对象性、目的性的管理过程，为了实现管理目标，需要运用一定的手段对管理对象施以控制和管理。环境管理手段是指为了实现环境管理目标，管理主体针对客体所采取的必需、有效的手段。按其所起的具体作用可分为：行政手段、法律手段、经济手段、技术手段、宣传教育手段。

(一)行政手段

行政手段是指各级政府，根据国家行政法规所赋予的组织和指挥权利，以命令、指示、规定等形式作用于直接管理对象，对环境资源保护工作实施行政决策和管理的一种手段。例如，对一些环境污染严重的排污单位实施禁止排污或严格限制排污，甚至将这些排污单位关、停、并、转。又例如，对某些环境危害较大的项目不予审批，或暂缓审批。

在环境管理工作中，行政手段通常包括制定和实施环境标准、颁布和推行环境政策。行政手段具有以下特征：

(1)权威性。行政机构的权威越高，行政手段的效力越强。因此，环境保护行政机构权威性的高低，对提高政府环境管理的效果有很大的影响。

(2)强制性。行政机构发出的命令、指示、规定等将通过国家机器强制执行，管理对象必须绝对服从，否则将受到制裁和惩罚。

(3)规范性。行政机构发出的命令、指示、规定等必须以文件或法规的形式予以公布和下达。

同时，行政手段也具有针对性强、执行迅速有力、事先控制性等优势：

(1)针对性强。行政手段能因事、因地、因时制宜地处理复杂的环境问题，可以针对性地发出行政指令。

(2)执行迅速有力。行政管理网络是实现经济与环境协调发展的必要条件，借助政府的各级行政管理系统，能有效地发挥环境规划与决策作用，依靠行政权威，形成政府的环境综合决策机制，对各地区、各部门、各行业之间的环境管理活动实行组织、指挥、协调和控制，集中力量办大事，加强生态环境监管力度，从而促使环境管理目标的有效实现，并充分发挥管理的整体效能。

(3)事先控制性。它可以通过对当事人行为的直接控制，在一定程度上预防污染的发生，或将其限制在一定的范围内，管理效果直接、明显。

当然，行政手段也有其局限性，主要表现在以下几个方面：

(1)难以适应市场经济的要求。市场经济的基本要求是主体之间的平等与意志自由，在遵循价值规律的基础上以获得最大利益为动机，相比较之下，强硬的行政手段无法达到市场经济对灵活、效益的要求。

(2)受主观因素的影响程度较大。从行政法规的制定者到具体措施的实施者，都有主观臆断的条件，使得行政手段的有效性取决于制定者或者实施者的个人素质而非客观规律。与客观规律相符的行政管理措施将发挥很大效能，而一旦与客观规律相悖，也将产生较大的危害性。

(3)容易造成行政关系混乱。行政执行机构与管理对象相比处于强势，两者之间悬殊的力量对比使得权力侵犯成为可能。经常的权力侵犯或对此可能性的恐惧导致向对方妥协或者自行设法回避，或者与行政实施者相勾结，从而对国家和社会造成损害。

(二)法律手段

法律是一种行为规范，它告诉人们应当做什么或不应当做什么。与其他手段相比，法律手段的最显著特征是强制性，即通过国家机器的保障，强制执行，是环境管理的一种强制性措施。违反法律规范的行为，将受到相应的制裁和惩罚。环境管理执法需联合司法部门，以法律的手段来制止破坏环境的违法行为，追究违反环境法律者的责任。

法律规范的构成一般包括以下三个方面：

(1)条件。任何法律都适用于特定的范畴和情形，例如，《中华人民共和国水污染防治法》适用于在中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。

(2)行为规则。法律规范中明确规定，允许做什么，禁止做什么，要求做什么，这是法律规范最基本的部分。

(3)法律责任。违反法律规定的作为或不作为，都应当承担相应的法律后果，例如，因水污染直接造成公私财产损害的，要负赔偿责任。

我国环境保护法律规范包括四个层次：

(1)宪法。我国宪法对环境保护的规定是制定其他环境保护法律法规的基础。

(2)环境保护基本法。《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的基本法，它规定了我国环境保护的目的和任务，确立了我国环境管理体系，提出了有关个人或组织应遵循的行为规范以及违法者应承担的法律责任。

(3)环境保护单行法。包括《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》以及土地管理法、水法、森林法、草原法、野生动物保护法、渔业法、矿产资源法、煤炭法、水土保持法等，是我国针对特定环境要素保护的需要作出的具体法律规定。

(4)环境保护行政法规和部门规章。它们是为了贯彻落实环境保护基本法、环境保护单行法而由国务院及国务院各部门制定的。

法律手段的运用可以不受利益集团的影响，并通过审判过程得到恰当的阐述。它直接对活动者行为进行控制，在管理效果方面具有较大的确定性；利用法规的权威性和强制性可对知法犯法者起到威慑的作用，达到预防犯罪的目的。而且，法律手段往往成为其他各种手段有效运用的重要前提，没有法律手段作保证，经济手段的灵活高效就无法充分体现，宣传教育手段就会显得软弱无力，行政手段就会无法可依。这些都是法律手段的优势。

但法律手段同样具有其局限性。法律手段往往只考虑原告、被告的法律责任关系，强调社会公平，无法兼顾裁决结果的经济可行性；法律手段是对已造成的污染和损害作出惩罚赔偿的一种事后补救措施，但环境损害的表现大多滞后，且无法弥补挽回；该方式对企业防治污染缺乏激励作用，使企业偏重于污染的末端治理，这会影响企业防治污染的积极性和主动性。

(三)经济手段

经济手段是指运用价格、税收、补贴、押金、补偿费以及有关的金融手段，引导和激励社会经济活动的主体主动采取有利于环境保护的措施。在市场经济中，由于不承认环境和自然资源具有价值，从而促使了环境和自然资源被过度消耗，呈现严重的枯竭状况。目前，环境和自然资源的价值虽然在认识论上已被肯定，但一时还无法在价格上加以表示，为此，在环境管理中可以运用一些经济手段加以补救，以间接调整对环境与自然资源的利用。我国政府环境管理中，现行的经济手段主要包括：

(1)排污收费制度。根据我国有关政策和法律的规定，排污单位或个人应根据排放的污染物种类、数量和浓度，交纳排污费。

(2)减免税制度。国家规定，对自然资源综合利用产品实行五年内免征产品税、对因污染搬迁另建的项目实行免征建筑税等。

(3)补贴政策。财政部门掌握的排污费，可以通过环境保护部门定期划拨给缴纳排污费的企事业单位，用于补助企事业单位的污染治理。

(4)贷款优惠政策。对于自然资源综合利用项目、节能项目等，可按规定向银行申请优惠贷款。

与其他环境管理手段相比，经济手段具有自己的优势。该手段的运用使得环境管理行为直接与成本一效益相连，利用市场机制，以最低的成本达到所需的环境效果，并实现资源的最佳配置，达到市场均衡；灵活、多样的经济手段还为政府和污染者提供了管理上的可选择性，双方均可根据具体情况，选择有利于自身的方案，可以极大地降低双方的管理执行成本，提高管理效率；经济手段还可为企业提供经济刺激作用，激发其进行污染控制技术、清洁生产、环保产品的创新，并实施生态管理。

当然，经济手段同样具有其局限性。经济手段的缺点主要表现在：由于污染物对环境的负面影响具有潜在性、长期性，加上多种污染物综合作用产生的累积效果，使得污染原因具有不确定性，所以，准确计量环境损失是相当困难和复杂的；如何对不同的污染物排放确定合理的价格，并科学地规定各种污染物的允许排放量，对环境损失进行有效的控制、合理的分配，一直是管理实践中的难点；而且，经济手段刺激技术更新的作用仅限于当这些新技术的获得比较容易且企业可以从中获得利益时的情况。

(四)技术手段

技术手段是要求环境管理部门采用最科学的管理技术，排污单位采用最先进的治理技术，不断发现和解决环境污染问题，有效预防和控制环境污染。环境管理是在环境学和管理学交叉综合的基础上发展产生的，它既包括了环境保护方面的自然科学领域，也包括了社会、管理学的范畴，环境管理的有效实施必须依赖于相应的技术支持和保证。

国外先进的环境管理经验表明，一靠法律、二靠科技是最简洁的环境管理办法。许多环境政策、法律、法规的制定、实施都涉及很多科学技术问题，因此环境问题解决得好坏，不仅取决于政府决策、市场因素，也取决于科学技术。环境管理的常用技术措施包括环境监测技术、环境预测技术、环境标准、环境审计、环境信息管理技术和环境规划等。

技术手段的应用可以提高环境与经济协调的决策科学水平，促进人与自然的和谐；提高保障代内与代际的人与人之间(包括国家之间、地区之间、部门之间)公平的管理科学水平；提高发展既能高度满足人类消耗需要又与环境友好的新材料、新工艺的科学技术水平；提高整治生态环境破坏、治理环境污染、环境承载力的科学技术水平等。

(五)宣传教育手段

宣传教育手段是通过广播、报纸、电视、电影、网络等各种媒体宣传环境保护的知识、内容和重要意义，激发广大群众保护环境的热情和积极性，对危害环境的各种行为实行舆论监督。

环境宣传教育可以提高人们的环境保护意识，特别是环境道德教育。通过环境宣传教育，不但要使全社会充分认识到环境保护的重要性，而且应当使全社会懂得环境保护需要每一个社会成员的参与。只有全体社会成员共同参与，才能从根本上保证环境得到保护。

实施环境宣传教育的重要作用在于两方面。第一，每一个社会成员都是物质产品的消费者，他们的消费方式和选择将会对环境产生不同的影响；同时他们又分别以不同的身份和形式参与到政府、企事业单位的社会行为之中。如果每一个社会成员都能够从我做起，在决策时充分考虑环境保护的要求，在行动中切实贯彻国家的环境保护政策和法律，那么，就会在全社会逐渐形成自觉的环境保护意识。这对于保护环境、实现可持续发展无疑将会具有根本性的意义。第二，通过环境宣传教育，提高公众的环境保护意识和环境道德水平，还有助于增强企业和公众(另一环境管理的主体)参与环境管理的能力。在西方国家，公众参与环境管理已经非常普遍。例如，许多国家规定了公众参与环境影响评价的形式和程序，并作为环境影响评价不可缺少的组成部分。但在我国，公众参与环境管理还有待加强，其中原因之一就是公众缺乏必要和足够的环境保护意识和相应的科学知识。

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