环境管理的模式 发布时间: 2020-07-28 18:21
环境管理的模式
环境管理模式是指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式。到目前为止,环境管理的模式共有三种类型:一是区域管理模式,二是行业管理模式,三是区域与行业相结合的管理模式。
(一)区域管理模式
区域管理模式也称为“块块管理”模式。它是将同一区域内的环境问题,不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的,以行政区划为特征的管理模式。该模式的确立,主要源于国家的区域行政管理体制和模式,源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。《中华人民共和国环境保护法》中关于“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定就是区域管理模式的表征。
区域管理模式是环境管理模式中的主要模式,是其他管理模式的基础。在我国的长期环境管理实践中,诸如资源环境管理、经济协作区环境管理、城市环境管理、乡镇环境管理、农业环境管理和自然保护区环境管理等都是采用区域管理模式。
(二)行业管理模式
行业管理模式也称为“垂直管理”或“条条管理”模式。这是跨越行政区域范围,以行业作为管理对象,以行业环境问题作为管理内容的一种管理模式,是对区域管理模式的补充。这种管理模式出现的时间较短,最早出现在经济体制比较完备的西方国家。在我国,这种管理模式还不很成熟,只是作为一个补充和辅助的模式而存在。在环境管理实践中,到目前为止,还没有一个非常成熟的行业管理模式和经验以供借鉴。
以“块块管理”为主的区域管理模式是造成地区问环境保护工作不平衡的重要原因之一。这是因为,如果仅仅采取区域管理模式,那么,由于区域经济发展的不平衡,必然造成区域之间环境管理力度的不均衡。因而必然造成不同地区的同一行业企业在环保投入上存在很大的差异,进而必然影响到企业的生产成本和经济效益。这样,不同地区、同一行业的企业产品进入物质流通领域以后必然形成了不公平的市场竞争环境。其结果是,一方面,破坏了市场经济公平竞争的原则,阻碍了经济的持续、健康发展和市场经济体制的建立与完善,加大了区域问经济发展的不平衡;另一方面,在市场经济条件下,以追求最大经济效益为目的’的各种经济行为主体必然采取消极、观望和等待的态度,想方设法减少环境保护的投入以降低生产成本、提高经济效益。这样的结果在客观上势必给环境管理工作造成巨大的阻力和难度,影响到国家可持续发展战略目标的顺利实施。
这正是行业管理模式产生的前提和历史背景,行业管理模式弥补了区域管理模式的不足和局限性,是市场经济不断完善的产物,也是环境管理实践深入发展的需要。
(三)区域与行业相结合的管理模式
这是以区域管理为主、区域与行业相结合的管理模式。行业管理模式作为区域管理模式的补充和修正,对市场经济体制的建立和完善,深化环境管理的实践将起到重要的作用。但这种管理模式也存在着一定的不足和局限性。第一,开展行业环境管理需要很好地解决纵向的“条条管理”和横向的“块块管理”的机制问题。在实现“两个根本性转变”的新形势下,如何实现这两种管理机制的有效衔接和正常运转是一个新的课题,需要在实践中不断地加以探索和研究。第二,行业环境管理并不能解决所有的区域环境问题。例如,资源开发过程中产生的环境问题涉及非常广泛的领域和方面,仅仅依靠行业环境管理是远远不够的,需要通过区域环境管理才能有效解决。又例如,“白色污染”问题的解决也超出了行业管理的范畴,需要采取综合性的区域对策和措施。
不论是区域管理模式还是行业管理模式自身都存在着各种不足,实现由单独的区域管理模式或者行业管理模式向区域与行业相结合管理模式的转变既是新形势下环境管理战略研究的重要内容,又是深化我国环境管理实践的客观需求。实施这种管理模式,一方面有利于推进国家的环境管理实践;另一方面又有利于保护市场经济的公平、效益原则,加快经济体制和经济增长方式的根本性转变,促进区域经济的持续稳定增长,推进国家的可持续发展战略。此外,还有学者将管理模式分为以行政管理手段为主的基于末端控制的传统环境管理模式和以多种管理方式综合运用为主的基于污染预防的现代环境管理模式。